ЛОББИЗМ. GOVERNMENT RELATIONS

ЛОББИЗМ и ЛОББИСТСКАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ. GOVERNMENT RELATIONS

На рынке политического консалтинга России за последние годы произошли существенные изменения. Они связаны с возрастающей ролью государственных акторов в контексте взаимоотношений с бизнесом и обществом. Технологии, характерные для связей общественностью (public relations), методы публичной политики уже малоэффективны и остались в 1990-х. Кто не смог предвидеть предстоящие структурные изменения — в лучшем случае был вытеснен на периферию бизнеса и политической среды, а в худшем — лишился своей собственности и даже свободы.

Новые реалии, определяющие деятельность политического консультанта, заключаются в том, что принятие практически всех решений осуществляется представителями ограниченного круга сверхэлиты, занимающими руководящие посты в Администрации Президента, правительстве, министерствах, руководстве «Единой России» и крупнейших государственных корпорациях.

Отсутствие публичного политического торга маргинализировало профессию PR-консультанта, но сделало чрезвычайно востребованными навыки специалиста, лоббирующего интересы корпорации или отрасли в органах власти.

Тематика лоббизма находится сейчас в поле зрения ученых, властных структур и общественности, она является объектом различного рода исследований. Это вызвано значительными социальными сдвигами, произошедшими в нашей стране в последние десятилетия, и коренными изменениями во взаимоотношениях власти и бизнеса.

Между тем современной российской наукой уделяется недостаточно внимания исследованию практических сторон лоббистской деятельности, что, очевидно, не соответствует масштабам распространения явления в деловой практике. Ученые по большей части заостряют свое внимание на теоретических аспектах: описании объектов лоббизма (органов государственной власти), рассуждениях о важности принятия регулирующего законодательства, исследовании опыта западных стран и пр. Однако раскрытие явления будет неполным без рассмотрения четырех важных, структурообразующих его элементов: объекта лоббирования, субъекта лоббирования, предмета лоббирования и применяемых при лоббировании технологиях.

Законодательный орган государства является наиболее важной площадкой при проведении лоббистской кампании в любой стране мира. Это объясняется тем, что группы давления интересует законодательство, а на депутатов (прежде всего избранных от одномандатных округов) изначально накладывается определенная ответственность за продвижение и отстаивание интересов региона как в законотворчестве, так и в бюджетном процессе.

Данная работа посвящена комплексному исследованию и раскрытию всех сторон лоббистской деятельности в Государственной Думе ФС РФ на основании авторской методики, которая была разработана после двух лет изучения данного явления в стенах нижней палаты парламента.

Понятийный аппарат лоббистской деятельности

Этимологически слово «лобби» произошло от латинского «lobia» (открытый портик, примыкающий к зданию, галерея). В XVI веке оно использовалось для обозначения проходов или крытых галерей в монастырях. В XVII веке словом «лобби» стали называть помещение для прогулок в палате общин Англии. С чем связан переход церковного слова в светско-парламентский обиход? Ответ на этот вопрос можно найти, углубившись в историю парламентаризма. Во времена образования английского парламента в XIII веке его собрания проходили нерегулярно, в разных помещениях и даже городах. В Средние века было обычным делом устраивать многие светские мероприятия и торжества в здании церкви. Стоит обратить внимание на то, что и сегодняшнее расположение английского парламента называется Вестминстер, что в переводе означает «западная монастырская церковь».

Политическое значение термина появляется в конце XVIII века в Соединенных Штатах Америки. Первая поправка к Конституции США, в которой декларируется право граждан США мирно собираться и обращаться к правительству с петициями об удовлетворении жалоб, заложила основу для развития лоббирования через систему правовых норм. Уже в 1808 году слово «лобби» было впервые зафиксировано в протоколах Конгресса США десятого созыва. Примерно с середины XIX века само слово и производные от него становятся одними из самых употребляемых в американском политическом лексиконе. Именно в это время под лобби стали понимать место, где заинтересованные лица могли донести свою позицию до членов Палаты представителей и сенаторов. Согласно правилам вход в зал заседаний им был запрещен. Именно потому, что «просители» не могли пройти дальше холлов и приемных, их назвали лоббистами. Так представители общественных кругов и организаций получали возможность встречаться и оказывать влияние на представителей власти.

Существуют и другие мнения. Некоторые российские и зарубежные авторы распространение термина «лобби» связывают с вестибюлем гостиницы «Виллард» в Вашингтоне. В этой гостинице останавливались приехавшие на сессию парламентарии на рубеже XVIII-XIX веков. В вестибюле лоббисты могли донести свое мнение по поводу принятия того или иного закона до членов парламента.

Практически тогда же лоббирование становится профессией. Во времена президентства Улисса Гранта (1869-1877) появляются посредники-профессионалы, специализирующиеся на лоббировании интересов групп граждан.

Теперь рассмотрим различные подходы к трактовке понятия. В «Англо-русском словаре по экономике и финансам» термин «лоббизм» трактуется как «направление деятельности службы отношений с общественностью, заключающееся в работе с законодателями и правительственными чиновниками с целью добиться усиления или недопущения некоторого законодательства или регулирования».

В советских энциклопедиях было отражено иное понимание этого термина. Согласно Большой Советской Энциклопедии «лобби, лоббизм (от англ. lobby— кулуары) — система контор и агентств крупных монополий при законодательных органах США, оказывающих прямое давление (вплоть до подкупа) на законодателей и государственных чиновников в интересах этих компаний».

В современной России отношение к термину становится более нейтральным. В «Толковом словаре русского языка» 1997 года издания лоббизм трактуется как «деятельность социальных групп, отстаивающих свои особые политические интересы; группы давления на органы законодательной и исполнительной власти. К лоббистам в первую очередь относятся представители профсоюзов, деловых клубов и ассоциаций, общественно-политические объединения, различные комитеты, комиссии, советы, фонды и пр.»

В российской научной литературе можно выделить несколько подходов к толкованию термина «лоббизм».

В широком смысле под лоббизмом понимают любую деятельность граждан, ассоциаций бизнеса, партий и других организованных групп давления (в том числе политических) по отстаиванию своих активных интересов. Стоит особо подчеркнуть, что в рамках этого подхода лоббизм — это не только давление бизнеса, общественных организаций на органы власти, но и деятельность самих субъектов власти, направленная на продвижение своих корпоративных интересов, получение особых властных преференций и т. п. Сторонники широкого понимания термина считают, что вполне допустимо говорить о лоббизме президента, правительства, депутатском лоббизме и т.д.3

Оригинальное толкование термина в рамках данного подхода дается одним из ведущих специалистов в области лоббизма, руководителем первой рабочей группы по разработке законопроекта «О регулировании лоббистской деятельности в федеральных органах государственной власти» Владимиром Лепехиным. В книге «Лоббизм» он приводит такое определение : «Лоббизм есть процесс приведения формальной власти в соответствие с властью фактической». В этом определении ученый имеет в виду, что самые мощные группы давления оперируют внутри государственной власти. Именно фактическая власть оказывает влияние на принятие решений по ключевым вопросам, контролирует финансы, кадры, прессу. Политические институты в традиционном понимании лишь олицетворяют властные структуры, представители которых обсуждают, согласовывают и визируют решения, уже принятые фактической властью. В ходе этого процесса обеспечивается их юридическое закрепление и легитимация.

Сторонники другого подхода считают недопустимым столь широкое толкование термина «лоббизм». По их мнению, расширение состава участников лоббистской деятельности лишает слово присущей ему специфики, делая возможным его применение при описании любого взаимодействия, одной из сторон которого является представитель органа государственной власти. Известный ученый Алексей Автономов предлагает не путать понятия и четко определить термин «лоббизм» как «действие представителей негосударственных организаций в ходе контактов с представителями государственных органов и органов местного самоуправления с целью добиться принятия (или непринятия) органами власти решений в соответствии с интересами специальных групп, выражаемыми указанными организациями». Ученый полагает, что ошибочно зачислять в лоббисты «партийные фракции», «депутатские группы», государственных должностных лиц.

Соглашаются с такой трактовкой термина и авторы, пожалуй, самого заметного исследования середины 1990-х годов «Лоббизм в России: этапы большого пути»3. Лоббизм определяется ими как система и практика реализации интересов различных групп (союзов и объединений) граждан путем организованного воздействия на законодательную и административную деятельность государственных органов.

Лоббизм в правовом смысле — это совокупность норм, регулирующих деятельность групп граждан, ассоциаций бизнеса, профессиональных организаций по продвижению своих интересов в органах государственной власти. Согласно проекту федерального закона «О правовых основах лоббистской деятельности в федеральных органах государственной власти» под лоббистской деятельностью понимается «взаимодействие юридических и физических лиц с федеральными органами государственной власти и их представителями с целью оказания влияния на разработку и принятие указанными органами законодательных актов, административных, политических и иных решений в своих интересах или в интересах конкретных клиентов».

Отметим также вульгарное понимание лоббизма, которое, к сожалению, распространено среди чиновников и бизнесменов. В российской бизнес-среде лоббизм долгое время представлялся, как процесс открывания лбом дверей в кабинеты начальников. Такое понимание термина можно отнести к пережиткам советской эпохи, но следующий наглядный пример разубеждает в этом. В ходе работы над книгой мы попытались взять интервью на данную тему у одного из самых заметных аграрных лоббистов Геннадия Кулика. Следуя вульгарной традиции понимания этого термина, его помощник Жан Михайлович возмутился: «Какой лоббизм? Мы никаким лоббизмом не занимаемся, мы эффективно боремся за права тружеников села». Удивительно, но этот человек просто не понимал (или не хотел понимать), что «эффективно бороться за права тружеников села», отстаивать и доводить их точку зрения до законодателей и чиновников и есть лоббизм в классическом его виде.

В западной научной литературе термин «лоббизм» понимается иначе. Зарубежные исследователи рассматривают лоббизм в более узком смысле. Они, как и их российские коллеги, понимают под лоббизмом воздействие частных лиц или групп интересов на систему принятия государственных решений, но при этом трактуют его как особый вид профессиональной деятельности сотрудников либо независимых консультантов, нанятых компаниями для представления их интересов.

Так, по мнению английского политолога С.Е. Файнера, лоббизм — это «любая деятельность организаций, влияющая на органы государственной власти в целях содействия собственным интересам, причем эти организации, в противоположность партиям, не готовы сами принять ответственность за власть в стране». В свою очередь, американский политолог Э. Лэдд делает акцент на политической компоненте данного процесса и определяет его как «организацию определенных групп людей для артикуляции, агрегирования и реализации своих интересов».

Американская лига лоббистов дает следующее определение: «Лоббисты являются, прежде всего, экспертами в вопросах государственного управления — его структуры, программ, политики и законодательного процесса. Кроме того, будучи основным звеном связи с творцами политических решений, они органически включены в планирование и реализацию соответствующих стратегий достижения политических целей»3.

Помимо самого термина «лоббизм» и его производных (лобби, лоббист, лоббирование), в западной научной литературе широко используются понятия Government Relations (GR) и Public Affairs (PA). В последнее время данные термины активно используются и в нашей стране. Об этом свидетельствуют объявления «охотников за головами» (headhunters) о вакансиях специалистов по связям с общественными организациями, открытие кафедры GR-менеджмента в Высшей школе экономики (ГУ — ВШЭ), образование департаментов по связям с общественными организациями в Ассоциации менеджеров России (AMP) и Российской ассоциации по связям с общественностью (РАСО).

Однако, несмотря на активное вхождение терминов GR и РА в корпоративную жизнь, российские ученые, специализирующиеся на вопросах лоббизма, игнорировали их в своих исследованиях. Мы же уделим внимание тому, как в западной научной литературе трактуются термины GR и РА, и определим их отличия от лоббизма.

Обратимся к исследованиям классика лоббизма Брюса Вулпа и его книге «Лоббирование в Конгрессе: как это происходит» (Lobbying Congress: How the System Works). Вот что он пишет: «Существенное отличие внутрикорпоративных специалистов по связям с правительственными организациями от специалистов, нанимаемых по контракту, состоит в том, что сотрудники корпорации получают заработную плату и представляют только одну организацию: своего работодателя. Также корпоративный «лоббист» часто взбирается по корпоративной лестнице — отдел маркетинга, отдел продаж, головной офис — а лоббист по контракту прокладывает свой путь в органах власти».

Иными словами, GRэто сфера общего менеджмента, а лоббизмэто технология. Специалисту по GR совсем не обязательно быть асом кулуарных процессов — знать нужных людей, детали принятия закона, постановления, а также быть в курсе сложившейся в данный момент иерархии политических межличностных отношений. Он должен найти и организовать юристов и людей, которые это знают и умеют представлять интересы клиентов. Не обязательно профессиональных лоббистов, позволить которых отнюдь не всем по карману. Он должен организовать общую систему взаимодействия «моя компания» — «бизнес-ассоциация» — «власть» и взаимосвязь внутри собственной компании между подразделением по связям с правительственными организациями, руководством, акционерами. Безусловно, такой специалист должен быть ответственным за своевременную и качественную подготовку информации сотрудниками корпорации, а часто и создавать информационные поводы (выступать ньюсмейкером).

Наконец, важное значение в данном контексте приобретает вид вознаграждения. Для специалиста по GR — это работа за постоянную зарплату (lobby on a salary), а для лоббиста — это работа за гонорар и возможный процент от сделки (lobby for a fee).

GR-отделы существуют практически во всех крупных корпорациях. Задача таких отделов — создавать в государственных структурах режим наибольшего благоприятствования для компании. Эти подразделения, как правило, возглавляют бывшие чиновники или депутаты. <…> Тенденция приглашения бывших депутатов на работу в GR-департаменты стала заметна после выборов в декабре 2003 года. <…> Подобная практика широко применяется в США, где практически все крупные корпорации имеют в своем составе особые, занимающиеся только лоббистской деятельностью подразделения, насчитывающие до нескольких десятков и даже сотен человек (как правило, бывших советников, сенаторов, министров, чиновников, юристов и других специалистов, имеющих обширные связи, соответствующие способности и качества)1.

Термин Public Affairs трактуют двояко

Одни специалисты определяют РА как более узкую область связей с общественностью (Public Relations, PR). Если под PR подразумевается выстраивание отношений со всеми лидерами общественного мнения (ключевыми партнерами), то РА налаживает лишь с теми из них, которые так или иначе вовлечены в процессы публичной политики, постановки общественного дискурса, повестки дня и т.п. Согласно этой концепции РА включает в себя такие функциональные области, как связи с местным сообществом (community relations) и социальную ответственность (social responsibility).

Другие идентифицируют РА с GR и лоббированием. Это особенно актуально для Европы, где термин «лоббизм», как правило, нагружен негативными коннотациями, и его заменяют термином Public Affairs. Таким образом, CR полностью отождествляется с РА. Например, в Великобритании, где развит рынок профессиональных лоббистских услуг, в целом нетипичный для Европы, все лоббистские агентства называют себя РА-консуль-тантами (PA-consultants или public policy consultants). To же и в странах континентальной Европы. В рамках второй группы трактовок в последнее время намечается новое ответвление: РА понимается как более общая функциональная область, которая помимо лоббизма включает также решение вопросов в неполитической сфере (issues management), связь с медиасообществом (media relations), продвижение интересов при помощи рядовых граждан, симпатизирующих лобби (grass roots), и ряд других форм.

Источник: Толстых П.А. GR. Практикум по лоббизму в России. — М.: Альпина Бизнес Букс, 2007. — 379 с.

© webinartade.ru

Добавить комментарий